Las Fuentes del Derecho Administrativo

1.      CLASES Y NOTAS QUE CARACTERIZAN AL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Al hablar de fuentes del Derecho en general, nos referimos a los hechos y formas mediante los que una sociedad constituida establece y exterioriza la norma jurídica como Derecho positivo obligatorio.

El Art. 1 del Código Civil enumera con carácter general las fuentes del Derecho: “Las fuentes del Ordenamiento Jurídico español son: La Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”.

No obstante, el mismo art. 1 CC previene que:

-          Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

-          La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.

-          Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

-          Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

-          La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

Esta tradicional clasificación de las fuentes en Ley, costumbre y principios generales del Derecho que hace el Código Civil no se corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento; entre otras razones, porque una fuente tan importante como los reglamentos ni siquiera se cita, aunque se alude ciertamente a ellos cuando se habla de las disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por ello hay que entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su concepto formal -normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera que sea el órgano, legislativo o administrativo, de que emane.

Si referimos la idea general de “Fuente” al Derecho Administrativo, se entenderán como fuentes del mismo “Aquellas formas o actos a través de los cuales, el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia.”.

Sin embargo, si hay una palabra que sirva para explicar la situación actual de las fuentes del Derecho Administrativo, es precisamente la de “Complejidad”. Complejidad que, en España, estalla definitivamente a partir de 1.978, con las siguientes manifestaciones:

-          Primero: La Constitución española de 1.978 pasa a considerarse una auténtica norma jurídica, con un contenido de valores, custodiado por el Tribunal Constitucional, capaz de imponerse al resto de las normas y en particular a la Leyes. Por ello, esa enumeración y regulación de las fuentes del Derecho que hiciera el Código Civil (Aprobado por R.D. del 24 de julio de 1.889) está subordinada a las normas constitucionales que, aun de forma no sistemática, regulan el sistema de producción normativa.

-          Segundo: De resultas de la Constitución aparecen las Comunidades Autónomas, dotadas de potestad para dictar Leyes y Reglamentos. Y aquí no estamos ante el principio de jerarquía, sino ante la entrada del principio de competencia.

-          Tercero: Las Entidades Locales, y en especial los Municipios, ven reconocida su autonomía, esto es, su capacidad para dictar normas jurídicas, de posición peculiar en el orden de fuentes, según se desprende de la LBRL y de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de Diciembre de 1.989.

-          Cuarto: A todo este pluralismo hay que sumar el Derecho Comunitario. El Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Europea consta de un Derecho originario (Los Tratados constitutivos) y de un Derecho derivado (Reglamentos y Directivas) conformando un “corpus jurídico” que tiene primacía sobre el Derecho de cada país, Constitución incluida, al menos en los que se refiere al Derecho originario.

Con todo ello, podríamos afirmar que:

SON FUENTES DIRECTAS:

Si hemos de tener en cuenta el Derecho Comunitario:

-          El Derecho Comunitario originario y los Reglamentos de la CEE, y las demás de Derecho Interno

Si solamente tenemos en cuenta nuestro Derecho Interno:

-          La Constitución

-          Las Leyes y sus clases: Leyes Orgánicas, Leyes Ordinarias

-          Los Decretos Leyes y Reales Decretos

-          Decretos del Gobierno

-          Órdenes Ministeriales, Instrucciones y circulares.

-          La costumbre

-          Los Principios Generales del Derecho

SON FUENTES INDIRECTAS:

-          Las Directivas de la CEE.

-          Los Tratados internacionales

-          La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo.

-          La Doctrina científica.

2.      PRINCIPIOS ARTICULADORES DE LAS FUENTES

Sin embargo, un sistema de fuentes supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas o jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del conjunto. Esta función cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o de distribución de materias.

Según el Principio de jerarquía, consagrado en el Art. 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. El Código Civil lo formula diciendo que “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”.

La ordenación vertical de fuentes, según el principio de jerarquía, supone una estricta subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la norma inferior y la inferior es nula cuando contradice la norma superior.

Por el contrario, el Principio de competencia o de distribución de materias, implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás. Este principio de competencia explica la vigencia de los ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía, propios, por ejemplo, de las Comunidades Autónomas o las Corporaciones locales.

3.      LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

La Constitución española de 1.978, ejerce en el Ordenamiento una supremacía material y formal porque la validez de las Leyes formales depende de su conformidad sustantiva a la Constitución y porque la superioridad formal de esta “Lex Superior” se denota de su rigidez, en la medida que, al regular la reforma constitucional, establece exigencias reforzadas, tanto para la reforma parcial, como para la revisión total.

La Constitución ocupa el vértice de nuestro ordenamiento jurídico, constatando su artículo 9.1 que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

La Constitución es un texto normativo de aplicación directa e invocable ante los tribunales. Es nuestra primera fuente del derecho, por esta razón se establecen unos medios de defensa a fin de garantizarse la adecuación de las normas jurídicas a nuestro texto constitucional. Todo un título de la Constitución, el título noveno, está dedicado a las garantías de protección de las normas constitucionales, que se objetivan por medio de dos técnicas:

-          el recurso de inconstitucionalidad contra aquellas leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley que pudieran vulnerar el contenido de la Constitución

-          y la cuestión de inconstitucionalidad, que se planteará cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso,  puede ser contraria a la constitución.

Por último, cabe señalar que la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), destaca también el carácter esencial y primigenio de la Constitución al expresar: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el tribunal constitucional en todo tipo de procesos”.

4.      LA LEY Y LAS DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY

·       LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS:

Dentro de las Leyes parlamentarias, además de las Leyes ordinarias que se aprueban por el procedimiento habitual y por mayoría simple, la Constitución de 1.978 ha introducido la categoría de las Leyes Orgánicas. Estas Leyes se refieren a materias a las que la Constitución otorga especial trascendencia y por ello su aprobación se condiciona a la existencia de un quórum especialmente reforzado en el Congreso de los Diputados, sin que se exija mayoría especial alguna en el trámite ante el Senado: “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

Nuestro Derecho reserva a la Ley orgánica las materias relativas “al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”, que exige la regulación mediante Ley orgánica en numerosos preceptos.

Leyes parlamentarias son también las Leyes de las Comunidades Autónomas, es decir las normas que aprueban sus correspondientes órganos legislativos dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas – Principio de competencia – y cuyo rango como tales está reconocido por la Constitución, que remite al Tribunal Constitucional el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas.

El sistema de control es el mismo que el establecido para las leyes estatales, no existiendo diferencias en las remisiones que la Constitución hace respecto a ambas clases de leyes. Su ámbito territorial es el único elemento diferenciador, ya que en el caso de las leyes ordinarias se extenderá a todo el territorio del Estado y en el de las leyes autonómicas al territorio de la propia comunidad autónoma.

·       OTRAS NORMAS CON RANGO DE LEY: Decretos-Leyes y Decretos Legislativos

El principio de superioridad política del Parlamento, en el que reside la soberanía popular y, por consiguiente, la potestad legislativa, no obstaculiza a que sea el Gobierno quien efectivamente controle de hecho la función legislativa a través de su mayoría parlamentaria y del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa.

Pero aparte de esto, el Gobierno tiene atribuida, además de la potestad reglamentaria, la facultad de dictar normas con rango de Ley, a través de las fórmulas de los decretos-leyes y de los decretos legislativos:

§  Los decretos-leyes

Han sido recogidos por la Constitución de 1.978 en su Art. 86. La primera condición para la utilización por el Gobierno del decreto-Ley es que aquél entienda que se encuentra ante un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”.

En segundo lugar, es preciso que la regulación pretendida por el decreto-ley no afecte “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general”.

Por último, el decreto-ley deberá ser ratificado por el Congreso de los Diputados (sin intervención del Senado): “Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados,… en el plazo de 3O días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación”.

§  Los decretos legislativos

La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así denominados por el Art. 85 de la Constitución de 1.978.

Se trata de una legislación delegada o delegación legislativa, que se hace a través de un tipo de Leyes conocidas como leyes de delegación o de autorización. Es decir, la primera condición es la existencia de una autorización expresa del Parlamento por la que o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (Textos articulados), o bien autoriza al Gobierno para refundir en contenido de otras leyes en un único texto (Textos refundidos).

Los requisitos de la delegación son los siguientes:

-          La delegación o autorización (Según se trate de la realización de Textos articulados o Textos refundidos), habrá de ser expresa y otorgarse precisamente a favor del Gobierno, no permitiéndose la subdelegación en autoridades distintas del mismo.

-          La delegación, además de hacerse de forma expresa, debe contener la fijación del plazo para su ejercicio.

-          No podrá delegarse la materia que deba ser objeto de regulación por Ley orgánica.

Los efectos fundamentales de la delegación son, en primer lugar, que tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de Ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación; pero son nulos en todo aquello que se extralimiten del mandato de la Ley de Bases o de la Ley de Autorización.