Concepto de Derecho Administrativo y de Administración

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN

1.      NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ninguna norma recoge un concepto general de Administración Pública a la que con el fin meramente pedagógico, podemos definir como una organización social dotada de personalidad jurídica y de poder público con la finalidad institucional de servir al interés general, sometiéndose plenamente al Derecho y al control Judicial

·       PERSECUCIÓN DEL INTERÉS GENERAL. LA DESVIACIÓN DE PODER

§  Qué es el interés general

El art. 103-CE declara que la Administración sirve con objetividad los intereses generales, quiere ello decir que la Administración ha sido creada precisamente a ese objeto y por ello podemos afirmar que es una organización servicial que no persigue fines propios, sino supeditados a la satisfacción del interés general.

Pero, ¿cómo determinar los intereses generales que la AP debe satisfacer? Pues, mediante el principio de legalidad: cuando el legislador dicta una norma y apodera a la Administración con la correspondiente facultad de actuación, lo hace porque en ese campo que ha regulado existe un interés general que debe ser atendido, y permite a la AP actuar para satisfacerlo.

Por ejemplo, la potestad sancionadora se reconoce a la AP porque hay conductas contrarias al interés general que merecen una sanción, por ello cuando el legislador crea una infracción y permite a la AP sancionar por la comisión de esa conducta está calificando la misma como contraria al interés general e instando a la AP a que la reprima oportunamente.

El hecho de que sea el legislador quien determine los intereses generales que concretamente debe atender la AP provoca que su alcance varíe con el tiempo, habrá veces en que se potencien los fines sociales a atender por la Administración (incrementando las pensiones, la protección por desempleo); otras veces se potenciarán fines de carácter industrial o mercantil, (reconociendo desgravaciones fiscales a las empresas, ayudas a la instalación de nuevas industrias)…

La AP actuará para atender los concretos fines fijados en cada caso por la correspondiente directriz política y lo hará servicial y objetivamente.

§  La desviación de poder

En la actuación de la AP tiene que haber una total correspondencia entre el fin perseguido por el legislador y el que la Administración pretenda satisfacer. El abandono de ese fin por la Administración comporta un vicio denominado desviación de poder, que hace inválida la actuación administrativa (puede anularse recurriendo contra ella).

Por tanto, se produce desviación de poder cuando la AP se aparta del interés general previsto por la norma para satisfacer otro interés distinto.

Por ejemplo, cuando la AP regula las condiciones de adjudicación de un contrato para favorecer a determinadas empresas, es una desviación de poder.

La desviación de poder, que puede ser controlada por los tribunales, puede ser de dos tipos:

-          Desviación de poder privada, cuando lo que se pretende alcanzar es un fin privado, un beneficio particular propio o de un tercero. P. ej. la designación como funcionario municipal de un pariente del Alcalde, o cuando un superior de un funcionario abre a su inferior un expediente disciplinario, no porque el inferior haya cometido una infracción, sino por enemistad del superior con el inferior.

-          Desviación de poder pública, cuando la potestad administrativa se emplea para un fin distinto al perseguido por la norma pero en beneficio del interés general. P. ej. se adjudica un contrato a una empresa a cambio de que ésta realice contraprestaciones a la AP sin que aparezca en el contrato

·       LA OBJETIVIDAD Y LA PROHIBICIÓN DE ARBITRARIEDAD

Recordemos que el 103-CE señala que la Administración sirve con objetividad los intereses generales. La objetividad exige contrastar el ser con el deber ser, la actuación que concretamente realiza con la que idealmente debe realizar.

La objetividad es un concepto opuesto a la subjetividad, es decir, a la arbitrariedad, por eso cuando no hay objetividad se incurre en arbitrariedad. Por tanto objetividad equivale a conducta honesta y la CE proscribe las actuaciones caprichosas o carentes de justificación, es decir, las actuaciones arbitrarias. Resultando más difícil controlar la objetividad cuando la AP actúa en el ejercicio de potestades discrecionales.

La objetividad está en función de la conducta de los empleados públicos, por consiguiente existe una correlación entre objetividad de la AP e imparcialidad de los funcionarios.

·       LA PERSONALIDAD JURÍDICA

La AP es una organización social, es decir, un conjunto de medios materiales, personales y financieros dirigidos a la consecución de una finalidad social. Para ello la AP debe tener personalidad jurídica con el fin de que pueda comportarse de manera asimilada a una persona física: *contrayendo obligaciones, *entablando contratos con terceros, *respondiendo económicamente de los daños que genere su actividad, *ejerciendo acciones judiciales, *siendo titular de patrimonio.

Conforme a la Ley 30/92 (LRJPAC) cada una de las AP actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única, lo cual se traduce en dos consecuencias:

-          La personalidad de cada AP es única, es decir que los órganos de una misma AP forman parte de una sola unidad

-          Cada AP tiene su propia personalidad jurídica distinta de las demás, no existe una sola AP sino una verdadera constelación de Administraciones Públicas cada una con su propia personalidad jurídica.

Así todos los órganos de la AGE gozan de una misma y única personalidad jurídica, ya se trate de sus órganos centrales (Ministerio) o de sus órganos periféricos (Subdelegación del Gobierno en Huelva en el área de Trabajo y Asuntos Sociales). E igual sucede con cada Administración autonómica y con las Administraciones locales (Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales)

Pero además existen los llamados Entes Institucionales, o Administraciones especializadas, que también gozan de personalidad jurídica propia aunque estén sometidos a la dirección de la AP que los creó.

Por ejemplo: la AGE, concretamente el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, crea el INSS para las funciones en materia de Seguridad Social, una AP nueva con personalidad jurídica propia y con una organización propia aunque esté bajo la dirección de aquél Ministerio.

·       SU ACTUACIÓN SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE EFICACIA Y POR EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTMA

§  Principio de Eficacia

La eficacia es la capacidad para lograr el efecto que se espera, por tanto, supone que la AP debe atender las necesidades de los ciudadanos y que la prestación de servicios se realice sin demoras ni molestias innecesarias.

Por ejemplo: el art. 4 L30/92, recoge la obligación de la Administración en sus relaciones con otras Administraciones facilitar información que precisen para el ejercicio de sus competencias. Obliga a prestar cooperación y asistencia a otras administraciones, para el eficaz ejercicio de sus competencias. O el art. 15 de L30/92, recoge la posibilidad de encomendar la realización de servicios o actividades de carácter material, técnico a otros órganos o entidades por razón de eficacia o cuando no se posea los medios técnicos idóneos para su desempeño.

Este principio implica también la tarea de redistribuir la riqueza; la limitación de los recursos disponibles exige que dicha redistribución se haga eficazmente; se trata de lograr el máximo rendimiento de los recursos disponibles, por lo que el principio de eficacia está prácticamente identificado con el principio de eficiencia.

§  Principio de Confianza legítima

Íntimamente relacionado con los principios de buena fe y de seguridad jurídica y con la prohibición de actuar contra los propios actos, beneficia a los ciudadanos que actúan en la confianza de que su actividad es lícita al haber sido consentida por la AP de manera persistente en el tiempo. Si la AP ha realizado actuaciones que la posicionan en un determinado sentido y el particular ha realizado actividades acomodadas a esa situación, la AP no puede luego actuar en sentido contrario privándoles sus derechos

Por ejemplo: resultará nula la sanción impuesta a un colegio concertado que ha excedido la ratio de alumnos, cuando durante años la AP había tolerado el exceso.

2.      CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

·       CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Podemos definir el Derecho Administrativo (DA) como el Derecho que regula la organización de las Administraciones Públicas, el ejercicio que realizan de los poderes que se le confían y su control judicial.

·       NOTAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

-          El DA forma parte del Derecho Público

-          El DA es el D estatutario de las Administraciones Públicas. Éstas no son personas jurídicas asimilables a las restantes (p.ej. a las sociedades anónimas), sino que tienen unas particularidades y un régimen jurídico específico. El DA es precisamente el Estatuto que regula la organización y el funcionamiento de esa clase especial de personas jurídicas que son las AP, es el conjunto de normas que disciplina su estructura, sus medios y sus reglas de acción

-          El DA es el Derecho común y normal de las AP: es común porque dispone de una serie de principios específicos (objetividad, eficacia…), y normal porque es el Derecho al que normalmente se someten las AP, aunque en algunas parcelas también se rigen por Derecho Privado.

-          El DA es también un Derecho de privilegios y garantías: confiere a la AP unos podres exorbitantes (las potestades administrativas) muy superiores a los propios sujetos privados. Así: la potestad sancionadora, expropiatoria, ejecutoria, otorgamiento de licencias… Este conjunto de atribuciones está justificado en atención al fin servicial de la AP: la persecución del interés general.

No obstante, al propio tiempo, para prevenir abusos y arbitrariedades a que ello pudiera dar lugar, los ciudadanos se encuentran resguardados por un completo cuadro de garantías, entre las principales está el sometimiento pleno de la AP al control judicial, la ordenación de toda su actuación a través de Procedimientos repletos de trámites entre los que destaca el trámite de audiencia a los ciudadanos en los asuntos que les afecten.

-          El DA es un Derecho general que regula la actividad relacional de todos los poderes públicos, no sólo de la Administración. Aunque el resto de los poderes públicos tienen asumidas funciones constitucionales diferentes: potestad legislativa, potestad jurisdiccional… todos necesitan de una organización auxiliar o instrumental, por ejemplo, las Cortes Generales necesitan personal, mobiliario, y material consumible de oficina, y para todo ello celebran contratos y entablan relaciones con terceros. A todas esas funciones auxiliares se les aplica el DA, por eso el DA es un D general de todos los poderes públicos en su actividad relacional con los ciudadanos.

·       ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A diferencia de lo que sucede en otras ramas del Derecho, no existe un código administrativo que reúna las principales disposiciones aplicables en esta materia.

Por otra parte, la CE, (149.1.18) atribuye al Estado la competencia para establecer:

-          Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas;

-          el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;

-          la legislación sobre expropiación forzosa;

-          la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas

-          y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones

Es decir, la CE confía al Estado la tarea de regular los elementos centrales del DA asegurando un mínimo de homogeneidad para todas las AP y para todos los ciudadanos.

Como resultado de este precepto nos encontramos una serie de leyes que constituyen la médula espinal del DA que se pueden agrupar en 3 tipos:

o   Normas generales de relación: regulan las relaciones intersubjetivas tanto entre las distintas AP, como entre éstas y los ciudadanos.

-          La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las AP y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)

-          La Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (LCSP)

-          La Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)

o   Normas de organización: regulan la estructura orgánica de las AP. Cada AP tiene sus propias leyes de organización.

-          La Administración Pública del Estado se rige por la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)

-          Las CCAA también tienen sus Leyes de Gobierno y Administración. En Andalucía está la Ley 9/2007 de la Administración de la Junta de Andalucía

-          Las Entidades Locales también tienen se rigen por una norma organizatoria, la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)

-          En este grupo también hay que incluir la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público

o   Normas sectoriales de acción: con ellas se regulan los fines propios de cada Administración, por ejemplo: La Ley del Suelo, la Ley General de Sanidad, la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, la Ley de Espacios Naturales Protegidos…

Este compuesto de normas que llamamos DA sorprende por su amplitud hasta el punto de que suele decirse que acompaña al ciudadano desde su nacimiento (en un centro público de salud) hasta la tumba (en un cementerio municipal). Por eso al regular tantos ámbitos, los cuales están en continuo dinamismo, el DA es un Derecho en permanente adaptación a las constantes transformaciones, es prácticamente un Derecho a medida que se va promulgando para ir resolviendo las situaciones coyunturales de cada momento.