Actividad Administrativa de Garantía (Actividad de policía y sancionadora)

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE GARANTÍA:

Actividad de Policía y Actividad Sancionadora

1.       INTRODUCCIÓN

La doctrina jurídica clásica realizó una clasificación de la actividad de la AP, dividiéndola en actividad de Policía, de Fomento y de Servicio Público, que hoy es discutida por algunos autores. En síntesis, éstos vienen a decir que el desarrollo de la actividad administrativa y las nuevas formas de prestación de los servicios públicos han hecho confusos dichos términos y poco adecuados para caracterizar las distintas formas de la intervención administrativa moderna.      En la actualidad, la clasificación más aceptada es la siguiente:

·         Acción administrativa de garantía, que sustituye el anterior concepto de Policía y consiste en la reglamentación de la convivencia social en muy diversos aspectos, garantizando que las actividades de los particulares no entren en conflicto entre sí, ni con el interés general.

·         Acción administrativa de prestación, que sustituye a la anterior de Servicio Público y es la que tiene como objetivo facilitar servicios (transporte público, centros culturales, instalaciones deportivas, etc.) o entregar bienes (asistencia social, viviendas sociales, etc.) a los ciudadanos.

·         Acción administrativa de estimulación, que viene a sustituir al antiguo concepto de Fomento y consiste en acción de estímulo o persuasión para que los particulares actúen de una determinada manera, que se considera favorable para el interés general.

Por tanto, la clasificación de las formas de actividad administrativa según el criterio clásico finalista: a.        POLICÍA: Actividad de limitación y ordenación de la actividad privada. b.       FOMENTO: Técnicas de ayuda a la actividad privada. c.        SERVICIO PÚBLICO: Prestación de una utilidad singular que directamente beneficia a su usuario

2.       ACTIVIDAD DE POLICÍA

A)     INTRODUCCIÓN

Cuando nos referimos a la actividad administrativa de policía o de limitación no estamos haciendo referencia a los cuerpos o fuerzas de seguridad, sino a una modalidad de actividad administrativa que se caracteriza por incidir, de una forma u otra, y con distintos grados de intensidad, en la esfera jurídica de los ciudadanos, bien condicionándola, bien limitándola. La Policía Administrativa es el conjunto de medidas coactivas que utiliza la Administración para que los particulares ajusten su actividad a un fin de utilidad pública. De lo que se trata es de garantizar la seguridad, y no en sentido estricto de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, sino en sentido amplio; hablamos de seguridad vial, seguridad marítima y aérea, seguridad frente a riesgos catastróficos (protección civil), seguridad industrial (prevención de perjuicios a la salud), seguridad en el trabajo (prevención de riesgos laborales), seguridad alimentaria y de los consumidores, protección de bienes colectivos (tutela del medio ambiente o protección del patrimonio histórico artístico)…

Y todo esto se consigue mediante dos medios:

o    Los Instrumentos de Ordenación

o    Los Instrumentos de Control

B)      LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN

·       La reserva de ley

Las leyes y reglamentos regulan el régimen de las actividades privadas para salvaguardar los intereses generales. Estas normas establecen limitaciones al ejercicio de derechos y actividades privadas e imponen deberes y obligaciones a los particulares.

Concretamente las normas que prevén límites, condiciones y potestades administrativas de intervención en el ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas recogidos como tales en la CE han de ser Leyes Orgánicas; unas, de ámbito general, como la LO de Protección de la Seguridad Ciudadana, y otras, de ámbito especial, como la LO del Derecho de Reunión, o la LO de la Libertad Sindical.

El resto de las intervenciones administrativas se regularán por leyes ordinarias del Estado y/o de las CCAA en función de la materia a regular.

·       Los planes

Los planes son decisiones generales de los poderes públicos que, tras analizar los problemas y situaciones existentes, fijan unos objetivos a lograr en un período de tiempo más o menos largo, y prevén y regulan las actuaciones públicas, los medios y los recursos apropiados para alcanzar aquellos objetivos. Por citar algunos:

­   Planes de Desarrollo Urbanístico

­   Planes de Urbanismo y Ordenación del Territorio

­   Planes de Ordenación de los Recursos Naturales

­   Planes de Transporte Terrestre…

·       La autorregulación técnica

Es un instrumento de ordenación más novedoso. Se trata de Normas técnicas elaboradas por organizaciones privadas que, o son aceptadas por las empresas de un determinado sector, o que por decisión pública se declaran vinculantes.

Estas normas de contenido técnico regulan:

­   las especificaciones o características de productos o instalaciones

­   las condiciones de fabricación, construcción o distribución

­   los requisitos para su autorización

Gran parte de estas normas están recogidas en Reglamentos o se contienen en sus Anexos, p. ej. El Código Técnico de la Edificación o los niveles máximos de emisión o vertidos de sustancias contaminantes.

Pero cada vez es más frecuente que su elaboración se remita a las denominadas Instituciones de Normalización, que tienen gran reconocimiento por las empresas o sectores afectados. Las más importantes:

-          en el ámbito Internacional la ISO (International Organization for Standarization)

-          en el ámbito Europeo el CEN (Comité Europeo de Normalización)

-          en España AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación)

Las normas que elaboran estas organizaciones no son jurídicas pero tienen una gran vinculación de hecho porque las empresas las aceptan de forma voluntaria al tener un reflejo en el mercado, ya que constituyen una garantía de la correcta actuación de dicha empresa frente al consumidor, tanto en calidad como en seguridad.

C)      LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL

Son las diferentes técnicas con que la AP cuenta para controlar las actividades privadas.

·       Las autorizaciones

Son los Actos Administrativos por los que la AP permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de que cumple con el ordenamiento jurídico y no lesiona el interés público.

Es decir, la AP controla previamente cualquier actividad que un particular desee realizar y que esté sometida a la intervención de la AP y valora que no sea contraria al interés público. Y se presenta bajo diversas denominaciones: licencia, permiso, habilitación, homologación…

Cada tipo de autorización tiene su propia regulación contenida en una norma sectorial, pero todas son iniciadas a instancia de los interesados, acompañando proyectos o documentos requeridos en cada caso.

Clases

Las autorizaciones pueden ser:

-          Personales: que se otorgan en función de la persona que la solicita y de las características que reúne. Permiso de conducir

-          Reales: que se otorgan en función de la actividad privada pretendida con independencia de su titular. Licencia de Obra

-          Regladas: son las que persiguen el control de la legalidad de la actividad pretendida. Licencia de Obra

-          Discrecionales: en las que también se valoran criterios de oportunidad política, técnicos, de experiencia…     Licencia comercial a grandes superficies

-          Simples: las que se conceden para actuaciones singulares que se agotan con su realización en un momento determinado. Espectáculo en la vía pública

-          Por actividad: las que permiten realizar una actividad continua. Licencia de apertura.

·       Las potestades de vigilancia e inspección

La vigilancia consiste en la actividad material de observar y controlar las actividades privadas para prevenir y reprimir, en su caso las posibles alteraciones o incumplimientos del ordenamiento jurídico. Es tarea primordial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, pero también en materias específicas hay otros agentes: guarda forestal, vigilantes de edificios públicos…

La Inspección consiste en la actividad formalizada de verificar el cumplimiento de la legalidad con el mismo fin de prevenir y reprimir posibles alteraciones o incumplimientos del ordenamiento jurídico. Y como se trata de una potestad que implica ejercicio de autoridad se reserva a los funcionarios públicos en garantía del Principio de Imparcialidad. Además, para que la inspección resulte eficaz, los Inspectores tienen atribuidas unas determinadas facultades; entre otras, las de requerir información, que se le exhiban documentos, de requerir al inspeccionado a comparecer en la oficina pública, de tomar y analizar muestras…

Como contrapartida a esas facultades, también se establecen un conjunto de principios y garantías para el administrado: el P. de  Contradicción y Defensa, el P. de Proporcionalidad, el P. de Objetividad e imparcialidad, el deber de secreto…

·       Las ordenes

Son AA que imponen un deber u obligación de hacer o de no hacer algo:

Clases:

-          Singulares: el destinatario es un sujeto. Orden de evacuación de una casa en estado de ruina inminente

-          Generales: los destinatarios son una pluralidad indeterminada de sujetos. Orden de sacrificar animales infectados por una epidemia

-          Directivas: que recogen la conducta a realizar por un sujeto. Restringir el uso del agua

-          Preventivas: (la mayoría) y pretenden evitar posibles lesiones. Restricción de velocidad

-          Reparadoras: pretenden restablecer una situación ilegalmente alterada. Devolución de una subvención incorrectamente utilizada.

·       La información

Además de los instrumentos clásicos de control, se han ido sumando otras técnicas en las que la actividad a realizar para ese control la hace el propio sujeto controlado, o un tercero bajo la supervisión de la AP.

Los motivos de estas técnicas son que se tratan de instrumentos menos burocráticos que agilizan el control y que la AP carece de medios para extender su control a todas las actividades controlables.

Una de estas nuevas técnicas es la obligación de las empresas y de los particulares de facilitar a la AP competente información determinada y a menudo periódica sobre sus actividades. Así en el Derecho Medioambiental se prevé la obligación de los productores de residuos de informar analmente a su CA de los residuos producidos.

·       Los deberes de registro y documentales

El Deber de Registro consiste en la obligación de inscribir en un Registro Administrativo a las personas físicas o jurídicas y los actos y hechos con trascendencia jurídica. Realmente no se trata de un deber nuevo (inscripciones en Registro Civil, Registro de la Propiedad…), pero las obligaciones de inscripción se han difundido extraordinariamente, así deben inscribirse partidos, sindicatos, patentes…

Con los deberes documentales, hacemos referencia a la obligación de poseer, mantener y, en su caso, exhibir determinada documentación. El más antiguo es el deber de obtener, conservar y exhibir el DNI. Pero estos deberes también se han ido incrementando; hablamos de libros de contabilidad, documentación de vehículos, documentación de residuos peligrosos…

·       Las comunicaciones a la AP

Se trata del deber de comunicar a la AP competente el anuncio o inicio de una actividad que es libre pero que la AP debe conocer por si debe vetarla o condicionarla de alguna forma. Así ocurre en las manifestaciones públicas o en el deber de comunicación previa de las exportaciones.

·       Las evaluaciones y auditorías

Ambos son instrumentos relativamente recientes. Con ellos se pretende conocer, previamente o con posterioridad, los efectos de una actividad sobre determinados intereses públicos a los que puede afectar, para así:

-          Autorizarla o no

-          Someterla a condiciones

-          Imponerle modificaciones

-          Imponerle nuevas condiciones

      Una de las que tiene mayor trascendencia es la EIA (Evaluación de Impacto Ambiental)

3.       ACTIVIDAD SANCIONADORA

A)     EL FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AP

Aun cuando algún sector de la doctrina ha defendido que el respeto al Principio de división de poderes exige el monopolio de la potestad sancionadora del Estado por parte de los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional penal, es lo cierto que resulta conveniente no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor. Así, p.ej. un vertido de residuos peligrosos constituye en principio una infracción administrativa, pero si se considera que ese vertido puede perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas, la infracción será calificada de delito contra el medio ambiente.

Por ello, el ius puniendi o Derecho represor del Estado está integrado por dos ordenamientos:

-          El Derecho Penal propiamente dicho

-          Y el Derecho Administrativo sancionador

La CE configura la potestad sancionadora de la AP en dos preceptos:

·         Art. 25.1: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento.

De este artículo se extraen tres principios básicos del PA Sancionador de la AP: la reserva de ley, la tipicidad y la irretroactividad

·         Y el Art. 24.2 que recoge derechos fundamentales del proceso penal: como la presunción de inocencia, el derecho a  la audiencia…

El TC ha extendido estos derechos al PA sancionador

B)      PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO

Destacan:

·       PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

Conforme al art. 25-CE nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Por tanto para que una conducta pueda ser sancionada ha de estar recogida en una norma como ilícita y sancionable.

·       EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Íntimamente relacionado con el anterior, este Principio supone la exigencia de que las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes deben estar predeterminadas normativamente, y la Administración cuando dicta un Acto sancionador tiene la obligación de precisar de forma concreta y correcta la infracción que el sujeto ha cometido y por la que se le está imponiendo la sanción.

·       PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

Supone que no pueden imponerse dos sanciones administrativas o una administrativa y otra penal simultáneamente por unos mismo hechos, realizados por el mismo sujeto y con identidad de fundamentos. Por tanto, no pueden instruirse simultáneamente dos procedimientos punitivos por un mismo hecho antijurídico, teniendo preferencia el orden jurisdiccional penal, por lo que los órganos de la AP deberán abstenerse de llevar a cabo PA sancionadores cuando los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta o exista un proceso penal en curso por los mismos hechos.

El criterio que establece el Código Penal para marcar la frontera entre la infracción penal y la administrativa es el de la gravedad, y serán normalmente los órganos administrativos quienes al perseguir, por ejemplo, una infracción a la normativa ambiental, pasen el asunto a los Tribunales por estimar que concurren las circunstancias de grave daño o grave riesgo de daño que exige una sanción penal.

·       PRINCIPIO DE CULPABILIDAD

Exige la concurrencia de dolo o culpa en el autor de la infracción como requisito para imponer la sanción. No cabe por consiguiente en el derecho sancionador administrativo la exigencia de una responsabilidad objetiva sin culpa (a diferencia de lo que ocurre en la responsabilidad civil)

·       PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

Tanto en la determinación normativa del régimen sancionador como en la imposición de las sanciones por la AP se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

·       PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

La CE ordena la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

C)      SINGULARIDADES DE LA RESPONSABILIDAD  ADMINISTRATIVA

La admisión de la responsabilidad solidaria por las infracciones administrativas

La normativa administrativa prevé con carácter general la responsabilidad solidaria cuando el incumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente.

Por ejemplo, cuando los copropietarios de un monte o espacio natural incumpliesen las normas o los planes dirigidos a su conservación, o cuando son varios los responsables del incumplimiento de una normativa medioambiental y no sea posible determinar el grado de participación de cada uno en la realización de la infracción.

El reconocimiento de la responsabilidad solidaria permite a la AP exigir el cobro de la totalidad del importe de la sanción a cualquiera de los responsables, sin perjuicio de la acción de repetición de éstos entre sí.

La admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas

En el ámbito sancionador administrativo se reconoce la capacidad infractora a las personas jurídicas; aunque la punición directa de las personas jurídicas ocasiona algunos problemas y disfunciones en el sistema represivo, por ejemplo, cuando se impone una multa a una persona jurídica que directa o indirectamente ha obtenido beneficio con el ilícito, la multa se amortiza fácilmente, integrándose en sus costes de producción, por lo que se desvirtúa la finalidad disuasoria y preventiva de la sanción.

D)     ORDENACIÓN LEGAL DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA

·       Distribución de competencias normativas en materia de potestad sancionadora

La competencia para regular el régimen sancionador corresponderá al Estado o a las CCAA, en función de cuál de ellas sea competente en cada materia: sanidad, medio ambiente, urbanismo… Por tanto se admite la competencia de las CCAA para tipificar infracciones y sanciones administrativas y para regular sus respectivos procedimientos sancionadores.

·       Las normas sancionadoras comunes y generales

Casi todas las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, cuando ordenan una materia dedican un capítulo, normalmente el último, al régimen sancionador aplicable a dicha materia. Por ello, con objeto de introducir unas reglas básicas comunes la LRJPAC estableció unos principios relativos a la potestad sancionadora y al PA sancionador que deben ser respetados por la legislación sectorial, tanto la estatal como la autonómica

·       La reserva de ley en materia sancionadora

La LRJPAC establece:

-          que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley

-          y que los Reglamentos de desarrollo de dicha ley podrán introducir especificaciones o graduaciones en las infracciones o sanciones establecidas por Ley para la más correcta identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones correspondientes, pero no pueden constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar los límites que la Ley contemple.

E)      LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

·       Concepto y clases de infracciones

Las infracciones administrativas son las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurídicas, esto es, contrarias al ordenamiento, que están tipificadas y sancionados en una norma legal.

Desde un punto de vista formal: las infracciones se pueden clasificar en leves, graves y muy graves, en atención a la gravedad que el legislador asigna a los hechos tipificados. Y en atención a esta gravedad se corresponden con una paralela clasificación de las sanciones (leves, graves y muy graves).

Desde un punto de vista material: las infracciones se pueden clasificar en:

o   Infracciones formales: las cometidas por el mero incumplimiento de un deber legal, aunque no causen lesión o pongan en riesgo un bien jurídico concreto: como realizar una actividad industrial sin licencia, o la omisión de declaraciones tributarias.

o   Infracciones de peligro: las que constituyen una situación de riesgo más o menos concreto para los bines jurídicos protegidos: vertidos no autorizados que pueden deteriorar la calidad de las aguas

o   Infracciones de resultado: las que efectivamente lesionan un bien jurídico protegido, como el daño a un bien cultural

·       La prescripción de las infracciones

Las infracciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes sectoriales. No obstante la LRJPAC contiene plazos con carácter supletorio por si aquéllas no fijan plazos de prescripción:

o   Las infracciones muy graves prescribirán a los 3a

o   Las graves a los 2a

o   Y las leves a los 6m

El efecto de la prescripción de la infracción es la extinción de la responsabilidad administrativa del sujeto infractor.

El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Aunque para el caso de infracciones continuadas el plazo comenzará a partir del cese completo de la conducta infractora.

Interrupción de la prescripción: la prescripción de la infracción se interrumpe cuando el interesado tenga conocimiento de que se ha iniciado un PA Sancionador por la infracción cometida.

F)      LAS SANCIONES Y OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS

·       Concepto de sanción administrativa

Las sanciones administrativas pertenecen al género de las Resoluciones administrativas de gravamen, es decir a las resoluciones que restringen la esfera de los ciudadanos, pues consisten en la privación, restricción o suspensión de determinados derechos o bienes jurídicos del sujeto responsable de la infracción como reacción o castigo a su comisión.

Es decir, la sanción se caracteriza por su finalidad represiva, por eso deben diferenciarse de otras medidas restrictivas de derechos que no tienen esta finalidad, como es el caso de las multas coercitivas en las que su función es la de incentivar o presionar el cumplimiento de algo y no la de reprender su incumplimiento.

Pero además de esta función represiva, la sanción también cumple una finalidad preventiva pues contribuye a la disuasión de conductas infractoras.

·       Clases de sanciones

La sanción administrativa más común es la multa, que consiste en la imposición al responsable de la infracción de la obligación de pagar una cantidad líquida de dinero. Pero junto a la multa existen otras sanciones muy variadas:

o   Suspensión temporal o revocación de autorizaciones (permiso de conducir)

o   Cierre temporal o definitivo de locales e instalaciones

o   Inhabilitación temporal para el ejercicio de determinadas actividades (caza o pesca)

Aunque en todo caso la Administración no podrá imponer sanciones que impliquen privación de libertad, que quedan reservadas al orden jurisdiccional penal.

Luego, como sanciones accesorias para determinadas infracciones graves y muy graves, son frecuentes las sanciones que consisten en la prohibición de contratar con la AP o la de inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones.

·       Criterios de graduación y aplicación

Por lo general, las normas sectoriales no fijan una sanción exacta para cada infracción, sino que contemplan unos márgenes, p. ej. Una multa de tanto hasta tantos euros. Por ello, el principio general para la aplicación de las sanciones debe ser el Principio de Proporcionalidad. Para ello la LRJPAC considera una serie de criterios o circunstancias que se han de valorar a la hora de fijar la sanción:

o   Grado de intencionalidad

o   Naturaleza de los perjuicios causados

o   Reincidencia: comisión anteriormente de una infracción de la misma naturaleza…

·       La extinción de la responsabilidad administrativa

La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de una infracción puede extinguirse en virtud de diversas causas:

o   Cumplimiento de la sanción (abono de la multa)

o   Desaparición de algún presupuesto (fallecimiento del infractor)

o   Prescripción de la sanción: la LRJPAC dispone que las sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezca, pero para el caso de que no sea así la LRJPAC también dispone unos plazos supletorios de prescripción de las sanciones:

o   Muy graves: 3a

o   Graves: 2a

o   Leves: 1a

El plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución administrativa por la que se impone la sanción. Y se interrumpirá cuando el interesado conozca la iniciación del PA de Ejecución de dicha sanción.

·       La responsabilidad civil dimanante de la infracción

En el caso de las infracciones de resultado, y con independencia de las sanciones que puedan ser impuestas, los infractores pueden incurrir en una responsabilidad patrimonial por los daños causados por su conducta infractora. Esta responsabilidad patrimonial o civil presenta dos modalidades:

o   La reposición de la situación alterada al estado anterior, cuando ello sea posible. P. ej. si se ha construido una edificación ilegal, demoler la misma

o   La indemnización por daños y perjuicios, cuando la reposición o restitución no fuera posible y siempre que se hayan producido daños y perjuicios

G)     LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES

·       La garantía de procedimiento

El ejercicio de la potestad sancionadora requiere un procedimiento legal o reglamentariamente establecido. La LRJPAC precisa que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario PA en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

Por tanto, toda sanción administrativa debe adoptarse a través de un PA que respete los principios esenciales del art. 24-CE: derecho de defensa, derecho a ser informado de la acusación, derecho de presunción de inocencia que implica la carga de la prueba de los hechos sobre la Administración, o el derecho a utilizar los medios de prueba necesarios para la defensa.

·       Fases del Procedimiento

]  Iniciación

Los PA sancionadores se inician siempre de oficio por la AP. Puede ocurrir que un particular solicite la iniciación de dicho procedimiento en forma de denuncia, pero esta solicitud no produce por sí sola la iniciación del PA sino que dicha iniciación precisa el acuerdo del órgano competente. Si la denuncia aparece fundada, la AP está obligada a realizar una verificación y luego, a la vista de la investigación y comprobación decidirá si incoa o no un PA sancionador.

Respecto al Acto de incoación, la LRJPAC reconoce al presunto responsable el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, la infracción que tales hechos pueden constituir y la sanción que, en su caso, se puede imponer, así como la identidad del Instructor, la identidad de la Autoridad competente para imponer la sanción, y la norma que atribuye tal competencia.

En la notificación, también se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre la iniciación del PA en el plazo previsto, dicha iniciación podrá ser considerada Propuesta de Resolución.

]  Tramitación

La LRJPAC dispone que los PA sancionadores deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Por tanto, un mismo órgano no puede acumular las competencias de instrucción y de resolución de un PA sancionador.

Para hacer efectivo el derecho a la defensa del inculpado, en los inicios de la fase de instrucción, si es que no se ha efectuado en el Acto de Incoación, se deben plasmar los hechos que pudieran ser constitutivos de infracción en un pliego de concreción de hechos que debe notificarse a los interesados para que, en el plazo que determine la norma correspondiente, puedan contestarlo y proponer las pruebas que consideren pertinentes.

Respecto a la prueba: el derecho a la defensa, proclamado en el art. 24-CE, lleva implícito el derecho de los inculpados en un PA sancionador a la utilización de los medios de prueba pertinentes o necesarios para su defensa. Ahora bien, la prueba debe solicitarse en la forma y momento legalmente establecidos y debe ser decisiva en términos de defensa.

Respecto a la presunción de inocencia: este derecho comporta:

o   que la sanción debe estar basada en medios probatorios incriminadores de la conducta reprochada que desvirtúen la presunción de inocencia del inculpado

o   que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia

o   y que si las pruebas practicadas son insuficientes, el pronunciamiento debe ser absolutorio

No obstante, los hechos constatados por funcionarios públicos con la condición de Autoridad y que se formalicen en documento públicos (Acta de Inspección, Atestado de un policía…) tendrán valor probatorio, sin perjuicio de que el inculpado pueda desvirtuar este valor con otras pruebas.

]  Terminación

Resolución La competencia para sancionar corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por Ley o Reglamento y ha de tratarse de una atribución a órganos concretos y determinados.

Su contenido: debe ser motivado en todo caso y deberá resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente, tanto las planteadas por los interesados como las que hayan surgido a lo largo del PA.

Caducidad del procedimiento sancionador

El transcurso del plazo máximo establecido para el PA sancionador sin que se haya dictado y notificado resolución expresa determina su caducidad y archivo de las actuaciones. La caducidad impedirá la iniciación de un nuevo PA sancionador por los mismos hechos.

Por regla general el plazo para resolver el PA sancionador es de 6m, aunque las normas especiales pueden desplazar esta regla, y de hecho se aprecia una tendencia a ampliar este plazo.

·       Ejecución y revisión de las sanciones

Las sanciones, como cualquier otra resolución, son ejecutables, aunque en este caso es necesario que la resolución haya puesto fin a la vía administrativa, es decir, que el administrado haya agotado todos los recursos administrativos posibles. Por tanto, el Recurso de Alzada suspende automáticamente la ejecución de la sanción: es más, el propio TS ha señalado que mientras falte la resolución expresa del Recurso de Alzada, la resolución sancionadora carece de firmeza y, por tanto, no puede ejecutarse.