1.
CLASES Y NOTAS QUE CARACTERIZAN AL SISTEMA DE
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Al hablar de fuentes del
Derecho en general, nos referimos a los hechos y formas mediante los
que una sociedad constituida establece y exterioriza la norma jurídica como
Derecho positivo obligatorio.
El Art. 1 del Código Civil
enumera con carácter general las fuentes del Derecho: “Las
fuentes del Ordenamiento Jurídico español son: La Ley, la costumbre
y los principios generales del Derecho”.
No obstante, el mismo art. 1 CC previene que:
-
Carecerán de validez las disposiciones que
contradigan otra de rango superior.
-
La costumbre sólo regirá en defecto de ley
aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos
jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad,
tendrán la consideración de costumbre.
-
Los principios generales del Derecho se aplicarán
en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del
ordenamiento jurídico.
-
Las normas jurídicas contenidas en los tratados
internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan
pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra
en el Boletín Oficial del Estado.
-
La jurisprudencia complementará el ordenamiento
jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.
Esta tradicional clasificación de las fuentes en
Ley, costumbre y principios generales del Derecho que hace el Código Civil no
se corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento;
entre otras razones, porque una fuente tan importante como los reglamentos ni
siquiera se cita, aunque se alude ciertamente a ellos cuando se habla de las
disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por ello hay que entender
que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su concepto
formal -normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera
que sea el órgano, legislativo o administrativo, de que emane.
Si
referimos la idea general de “Fuente” al Derecho Administrativo, se
entenderán como fuentes del mismo “Aquellas formas o actos a través de los cuales, el Derecho
Administrativo se manifiesta en su vigencia.”.
Sin embargo, si hay una palabra que sirva para explicar la situación actual de las fuentes del Derecho Administrativo, es precisamente la de “Complejidad”. Complejidad que, en España, estalla definitivamente a partir de 1.978, con las siguientes manifestaciones:
-
Primero: La Constitución española de
1.978 pasa a considerarse una auténtica norma jurídica, con un contenido de
valores, custodiado por el Tribunal Constitucional, capaz de imponerse al
resto de las normas y en particular a la Leyes. Por ello, esa enumeración y
regulación de las fuentes del Derecho que hiciera el Código Civil (Aprobado por R.D. del 24 de julio de 1.889) está
subordinada a las normas constitucionales que, aun de forma no sistemática,
regulan el sistema de producción normativa.
-
Segundo: De resultas de la Constitución
aparecen las Comunidades Autónomas, dotadas de potestad para
dictar Leyes y Reglamentos. Y aquí no estamos ante el principio de jerarquía,
sino ante la entrada del principio de competencia.
-
Tercero: Las Entidades Locales, y en especial los Municipios, ven reconocida su autonomía, esto
es, su capacidad para dictar normas jurídicas, de posición peculiar en el orden
de fuentes, según se desprende de la LBRL y de la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 21 de Diciembre de 1.989.
-
Cuarto: A todo este pluralismo hay que sumar el Derecho
Comunitario. El Ordenamiento Jurídico de la Comunidad
Europea consta de un Derecho originario (Los Tratados constitutivos) y de un
Derecho derivado (Reglamentos y Directivas) conformando un “corpus jurídico”
que tiene primacía sobre el Derecho de cada país, Constitución incluida, al
menos en los que se refiere al Derecho originario.
Con todo ello, podríamos afirmar que:
SON FUENTES DIRECTAS:
Si hemos de tener en cuenta el Derecho Comunitario:
-
El Derecho Comunitario originario y los Reglamentos
de la CEE, y las demás de Derecho Interno
Si solamente tenemos en cuenta nuestro Derecho Interno:
-
La Constitución
-
Las Leyes y sus clases: Leyes Orgánicas, Leyes
Ordinarias
-
Los Decretos Leyes y Reales Decretos
-
Decretos del Gobierno
-
Órdenes Ministeriales, Instrucciones y circulares.
-
La costumbre
-
Los Principios Generales del Derecho
SON FUENTES INDIRECTAS:
-
Las Directivas de la CEE.
-
Los Tratados internacionales
-
La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo.
-
La Doctrina científica.
2.
PRINCIPIOS ARTICULADORES DE LAS FUENTES
Sin embargo, un sistema de fuentes supone la
existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas o
jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del conjunto.
Esta función cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o
de distribución de materias.
Según el Principio de jerarquía,
consagrado en el Art. 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece
sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. El
Código Civil lo formula diciendo que “Carecerán de validez las disposiciones que
contradigan otra de rango superior”.
La ordenación vertical de fuentes, según el
principio de jerarquía, supone una estricta subordinación entre ellas, de forma
tal que la norma superior siempre deroga la norma inferior y la inferior es
nula cuando contradice la norma superior.
Por el contrario, el Principio de competencia o
de distribución de materias, implica la atribución a un órgano o ente
concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto
tipo de normas con exclusión de los demás. Este principio de competencia
explica la vigencia de los ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del
principio de jerarquía, propios, por ejemplo, de las Comunidades Autónomas o
las Corporaciones locales.
3.
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
La Constitución española de 1.978, ejerce en el
Ordenamiento una supremacía material y formal porque la validez de las Leyes formales
depende de su conformidad sustantiva a la Constitución y porque la superioridad
formal de esta “Lex Superior” se denota de su rigidez, en la medida que, al
regular la reforma constitucional, establece exigencias reforzadas, tanto
para la reforma parcial, como para la revisión total.
La Constitución ocupa el vértice de nuestro
ordenamiento jurídico, constatando su artículo 9.1 que “los ciudadanos y los
poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”.
La Constitución es un texto normativo de aplicación
directa e invocable ante los tribunales. Es nuestra primera fuente del derecho,
por esta razón se establecen unos medios de defensa a fin de garantizarse la
adecuación de las normas jurídicas a nuestro texto constitucional. Todo un
título de la Constitución, el título noveno, está dedicado a las
garantías de protección de las normas constitucionales, que se objetivan por
medio de dos técnicas:
-
el recurso de inconstitucionalidad contra
aquellas leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley que pudieran
vulnerar el contenido de la Constitución
-
y la cuestión de inconstitucionalidad, que
se planteará cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una
norma con rango de ley, aplicable al caso,
puede ser contraria a la constitución.
Por último, cabe señalar que la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LOPJ), destaca también el carácter esencial y primigenio de la Constitución
al expresar: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y
vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las
leyes y reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme
a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por
el tribunal constitucional en todo tipo de procesos”.
4.
LA LEY Y LAS DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON
RANGO DE LEY
·
LEYES
ORGÁNICAS Y ORDINARIAS:
Dentro de las Leyes parlamentarias, además de las Leyes ordinarias que se aprueban por el
procedimiento habitual y por mayoría simple, la Constitución de 1.978 ha
introducido la categoría de las Leyes Orgánicas. Estas Leyes se refieren a
materias a las que la Constitución otorga especial trascendencia y por ello su
aprobación se condiciona a la existencia de un quórum especialmente reforzado
en el Congreso de los Diputados, sin que se exija mayoría especial alguna en el
trámite ante el Senado: “la aprobación, modificación o derogación de las
leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final
sobre el conjunto del proyecto”.
Nuestro Derecho reserva a la Ley orgánica las
materias relativas “al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general y las demás previstas en la Constitución”, que
exige la regulación mediante Ley orgánica en numerosos preceptos.
Leyes parlamentarias son también las Leyes de las
Comunidades Autónomas, es decir las normas que aprueban sus correspondientes
órganos legislativos dentro de las materias que estatutariamente tienen
atribuidas – Principio de competencia – y cuyo rango como tales está reconocido
por la Constitución, que remite al Tribunal Constitucional el control de la
constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de Ley de las
Comunidades Autónomas.
El sistema de control es el mismo que el
establecido para las leyes estatales, no existiendo diferencias en
las remisiones que la Constitución hace respecto a ambas clases de leyes. Su
ámbito territorial es el único elemento diferenciador, ya que en el caso de las
leyes ordinarias se extenderá a todo el territorio del Estado y en el de las
leyes autonómicas al territorio de la propia comunidad autónoma.
·
OTRAS
NORMAS CON RANGO DE LEY: Decretos-Leyes y Decretos Legislativos
El principio de superioridad política del
Parlamento, en el que reside la soberanía popular y, por consiguiente, la
potestad legislativa, no obstaculiza a que sea el Gobierno quien efectivamente
controle de hecho la función legislativa a través de su mayoría parlamentaria y
del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa.
Pero aparte de esto, el Gobierno tiene atribuida,
además de la potestad reglamentaria, la facultad de dictar normas con rango de
Ley, a través de las fórmulas de los decretos-leyes y de los decretos legislativos:
§
Los
decretos-leyes
Han sido recogidos por la Constitución de 1.978 en
su Art. 86. La primera condición para la utilización por el Gobierno del decreto-Ley
es que aquél entienda que se encuentra ante un “caso de extraordinaria y
urgente necesidad”.
En segundo lugar, es preciso que la regulación
pretendida por el decreto-ley no afecte “al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al
derecho electoral general”.
Por último, el decreto-ley deberá ser ratificado
por el Congreso de los Diputados (sin intervención del Senado): “Los
decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de
totalidad al Congreso de los Diputados,… en el plazo de 3O días siguientes a su
promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho
plazo sobre su convalidación o derogación”.
§
Los decretos legislativos
La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar
normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así
denominados por el Art. 85 de la Constitución de 1.978.
Se trata de una legislación delegada o delegación legislativa, que se hace a
través de un tipo de Leyes conocidas como leyes de delegación o de
autorización. Es decir, la primera condición es la existencia de una
autorización expresa del Parlamento por la que o bien delega en el Gobierno la
facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley
de bases (Textos articulados), o bien autoriza al Gobierno para
refundir en contenido de otras leyes en un único texto (Textos
refundidos).
Los
requisitos de la delegación son los siguientes:
-
La delegación o autorización (Según se trate de la
realización de Textos articulados o Textos refundidos), habrá de ser expresa
y otorgarse precisamente a favor del Gobierno, no permitiéndose la
subdelegación en autoridades distintas del mismo.
-
La delegación, además de hacerse de forma expresa,
debe contener la fijación del plazo para su ejercicio.
-
No podrá delegarse la materia que deba ser objeto
de regulación por Ley orgánica.
Los efectos fundamentales de la delegación son, en
primer lugar, que tanto los textos articulados como los textos refundidos
tienen el valor de normas con rango de Ley en cuanto se acomoden a los términos
de la delegación; pero son nulos en todo aquello que se extralimiten del
mandato de la Ley de Bases o de la Ley de Autorización.
